看日本东京城市规划:有条不紊的全球最大规模都市圈
去年底,中央明确提出推进城镇化的工作内容,揭开了此后各界热议「新型城镇化」的序幕。而近期已有多家媒体报道,藉此次城镇化的契机,中国政府将推进多处世界级与国家级城市群的崛起。
去年底,中央明确提出推进城镇化的工作内容,揭开了此后各界热议「新型城镇化」的序幕。而近期已有多家媒体报道,藉此次城镇化的契机,中国政府将推进多处世界级与国家级城市群的崛起。
据《21世纪经济报道》7月5日消息,京津冀三省市近期终于「破天荒」地放下一贯的消极姿态、互签了区域合作框架协议。下一步,首都经济圈的整体发展规划编制即将启动。此报道称,促成此次重大进展的关键因素之一,是北京市内部终于就向外扩散资源、疏解北京城市压力这一发展思路达成了共识。
事实上,北京之所以对外扩有所顾虑,除了区域内部存在诸如京、津间的竞争外,恐怕也有其城市发展思路的历史影响。
那么,特大城市的规模限制与人口疏散是否可能?其实这已经成为一个全球范围的问题。伦敦、墨西哥城、东京、首尔、台北等特大城市皆有过规划和制度方面的实践。
东京作为全球规模最大的都市圈,有条不紊的城市规划值得借鉴
尤其,东京同北京非常相似,也是从一个单中心的形态开始向四周扩张,形成了俗称「摊大饼」的城市空间形态;同时,在城市扩张过程中,两地的城市及国家政府也都试图采取各种规划及法律对策,来抑制城市的扩张。但是,作为世界上最大的都市圈,东京的实践最终没有成功。问题究竟出在哪里?
东京城市规划分五个层次
东京是自1868年(明治元年)以来的日本首都,拥有长期的历史文化积淀,也是世界经济最繁荣、商业最发达的城市之一。不过也许很多人不清楚,我们习惯称为「东京」的这一概念,其实可以包括不同层次的地域范围。
最狭义的东京是指「东京都心」,包括东京都中心区域最主要的三个区——千代田区、中央区与港区,总面积仅同合并后的北京新东城区差不多大;第二层是俗称「东京23区」的东京都区部,也是一般东京所指的范围;三是东京都,包括23个特别区、26个市、5个町和8个村;四是东京都市圈(下称「东京圈」),包含东京都和崎玉县、千叶县和神奈川县共「一都三县」;而范围最大的一层就是首都圈了,包括东京都及周边的千叶县、神奈川县、山梨县等「一都七县」,总面积达3.69万平方公里之广。
大家马上能看出,这和北京的圈层结构何其相似。现在的北京市,至少包含首都功能核心区、市域和大北京地区这三个层级。首都功能核心区仅包括新东城、新西城两区,面积92.40平方公里;市域则包括北京市行政区划内所辖的16区2县,土地面积为16410.54平方公里,恰与13558.19平方公里的「东京圈」相当;而「大北京地区」则由包括北京、天津、唐山、保定等城市的「京津唐」和「京津保」两个三角地区构成,总面积近7万平方公里,大体接近前述报道中的「首都经济圈」。
东京圈汇集巨量人口与财富
东京拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群
长期以来,东京圈一直是全球范围内规模最大的都市区,且拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群。由于得天独厚的经济、地理和文化优势,日本的首都圈——特别是东京圈的发展,一直呈现集聚的态势。在二战后迄今为止的绝大部分时间里,其人口都在以远超过其他都市圈的规模和速度增长。
根据日本统计年鉴的数据,目前,东京的首都圈以占日本9.64%的用地,承载了全国34.03%的人口(2011年);而作为首都圈核心地区的东京圈,则以占日本3.54%的用地,承载了全国27.91%的人口(2011年)。
还不仅仅是人口的聚集。若按国际汇率计价,区区东京圈在2010年的实际GDP就高达1.9万亿美元,仅次于世界前七大经济体(美国、日本、中国、德国、法国、英国、意大利)的规模。东京都区部也是世界上拥有最多财富500强公司总部的地区之一。
但是,由于各项资源和经济活动过度集聚在东京地区,造成国土开发利用的失衡,并带来了城市中心区地价高涨、职能单一化、长通勤距离导致的生活质量下降,以及噪声和尾气污染等诸多问题。
控制开发密度保持均衡发展
所有这些问题,近些年也正在北京开始显露出来。那么,东京是怎么做的呢?针对长期集聚发展所带来的问题,日本政府采取了一系列措施来控制东京地区的开发密度,促进东京地区人口和产业的分散,以及整个国土的均衡发展。
早在1956年,日本政府就颁布了《首都圈整备法》,并成立首都圈整备委员会,迄今为止,已分别于1958年、1968年、1974年、1986年和1999年五度制定、改进「首都圈整备计划」。
回顾1958年的第一次「首都整备计划」,是受到二战后英国大伦敦规划实践的影响。计划明确提出在建成区以外建设环状绿带,以防止建成区的恶性膨胀,并提出在绿带外侧建设卫星城市等。
但由于计划存在不切实际的缺陷,遭遇很大阻力,以环状绿带为重要内容的第一次首都整备计划失败了。政府在1966年又颁布《首都圈近郊绿地保全法》,放弃修建统一的环状绿带的构想,转而对于现有的绿地加以分散保护。
后又几经更替,到1986年,第四次首都圈整备计划提出要改进东京的「一极依存」(即单中心)的结构特征,是一次思路上的飞跃。在考虑国际化、高龄化、情报化和技术革新等社会变化的情况下,计划建设「业务核都市」(集合了多种功能的核心都市),形成多核多圈层的地域空间结构。
而1999年的第五次首都圈整备计划,则进一步提出平衡配置各个业务核都市的功能,加强它们之间的交流与联系,以共同分担首都圈的职能,形成分散网络型的地域结构。
此外,日本政府还曾于上世纪60年代正式提出「迁都」设想,并在此后一直在着手完善首都功能转移和新首都城市的规划。东京都政府于1991年从都心的千代田区迁往东京都区部西侧的西新宿,试图避免都心功能的过度集聚。
城市疏导扩散需因势利导
然而,相关立法、规划和行政措施的实施虽然分散了东京核心部分的人口和产业,但在整个区域范围之内,疏散作用却非常有限。
东京的人口密度极高,建筑密密麻麻
据日本总务省统计局《日本长期统计系列》,东京各圈层人口统计数据的变化显示,虽然自二战以后,东京的人口处于阶段性的扩散状态,都心、东京都区部和东京都分别在1956年、1964年和1968年开始从绝对集聚(人口的绝对数和比例皆增长)转为相对扩散(人口比例下降);不过,在范围更大的东京圈和首都圈内,人口仍处于绝对集聚的过程。
GDP的圈层变化也反映了类似的趋势,但集聚的时间更长,且扩散的范围更大。根据日本统计年鉴,东京都和东京圈的GDP占全国GDP的比重都在1989年达到峰值;而首都圈的GDP占全国GDP的比重则在持续增加。
就业的圈层变化则反映了一个更为广泛的扩散趋势。东京都统计年鉴显示,1970年代以后,东京都心、东京都区部和东京都的就业数占全国的比重总体呈下降趋势,东京圈和首都圈则在1995年前后达到峰值以后开始下降,而五个圈层的就业比重在进入本世纪后都开始略有回升。
以上人口、GDP和就业的统计数据充分表明,虽然东京在区域内部明显表现为圈层式的扩散,但在较大区域范围内仍然呈现很大程度的集聚状态。世界其他主要都市圈的发展也都基本呈现这一特征。这表明,对于城市规模实施限制,总体上并不成功。
东京是新经济地理学的一个典型实例。在全球化和新经济背景下,知识信息的可共享性、外溢性和扩散性,使得以知识为基础的经济领域呈现出边际收入递增的特点。反映在城市发展方面,城市聚集带来了报酬递增的效果:对于个人,聚集所产生的边际收益大于边际成本;对于整个地区,回流效应大于扩散效应,因而使得大城市的规模不断扩大。
东京的经验表明,城市发展的动力和自组织特性,其实很难用立法、规划甚至行政命令来强行加以扭转。在制定城市及区域发展政策的过程中,应当充分考虑城市发展的这种自组织特性,合理地对大城市的发展趋势进行预测,并适时地配套相应的制度、设施和服务,以减少大城市带来的问题,并促进社会福利的提升。简而言之,对于特大城市的规模限制应该谨慎,而对其扩散则可因势利导。
具备了这样的认知,北京也可反思长期以来偏向限制的发展思路,为新型城镇化做好更充分的准备。